海洋是重要的國土空間, 近年來, 各類空間規(guī)劃涉海內(nèi)容不斷增加, 如何協(xié)調(diào)各類規(guī)劃的關(guān)系, 形成科學的海洋空間治理體系, 是海洋生態(tài)文明建設(shè)和海洋綜合管理改革面臨的重大課題。黨的十八大以來, 我國國土空間治理體系和空間治理能力逐步向科學化、系統(tǒng)化、法制化邁進。空間規(guī)劃體系改革是國土空間治理體制改革的重要內(nèi)容, 是生態(tài)文明體制改革的一項重要任務(wù)。
（一）現(xiàn)有海洋空間規(guī)劃體系
目前, 我國從國家層面推動編制的海洋空間類規(guī)劃主要包括:《海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》《海洋功能區(qū)劃》《海島保護規(guī)劃》《海岸帶綜合保護與利用規(guī)劃》以及《港口規(guī)劃》等涉海專項空間類規(guī)劃, 規(guī)劃內(nèi)容均涉及空間的布局與安排, 均具有不同層面的法律和法規(guī)效力。
2015年8月20日, 國務(wù)院印發(fā)了《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》, 規(guī)劃年限5年。2017年年底, 遼寧、天津、山東、廣東等海洋主體功能區(qū)規(guī)劃已發(fā)布實施, 其他沿海地區(qū)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃編制審查基本完成。“海洋主體功能區(qū)規(guī)劃”是國家生態(tài)文明建設(shè)的一項重要任務(wù), 以縣域海域空間為基本單元, 確定海域主體功能, 并按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評價, 以實行分類分區(qū)指導和管理, 構(gòu)筑科學、合理、高效的海洋國土空間開發(fā)格局, 但在實施管理層面缺少系統(tǒng)的空間規(guī)劃內(nèi)容、技術(shù)體系和管理體系。分類標準包括優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)4類主體功能定位。
“海洋功能區(qū)劃”依據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》組織編制和實施, 在內(nèi)容上以安排海洋開發(fā)保護的空間布局為主, 基本不做時序安排,目的是規(guī)范海域使用和海域?qū)徟? 是海域管理的具體依據(jù)。規(guī)劃年限10年, 從1989年至今, 開展了3輪海洋功能區(qū)劃編制工作, 建立國家省、市 (縣) 三級規(guī)劃體系。分類標準包括農(nóng)漁業(yè)區(qū)、港口航運區(qū)在內(nèi)8個一級類, 以及進一步細分的22個二級類。
“海島保護規(guī)劃”依據(jù)《中華人民共和國海島保護法》編制, 有居民海島、無居民海島、特色利用3類海島。是從事海島保護、利用活動的依據(jù), 規(guī)劃強調(diào)系統(tǒng)規(guī)范海島生態(tài)保護和無居民海島使用。2012年《全國海島保護規(guī)劃》公布實施, 遼寧、山東、廣東、福建、廣西、海南、浙江等沿海地區(qū)相繼制訂了省級海島保護規(guī)劃。
“海岸帶綜合保護與利用規(guī)劃”依據(jù)《海岸線保護與利用管理辦法》, 將海岸線劃分為嚴格保護岸線、限制開發(fā)岸線和優(yōu)化利用岸線3種類型, 實施分類分段管理。規(guī)劃以海岸帶功能為基礎(chǔ), 考慮岸線兩側(cè)海域和陸域的保護與利用, 重點解決海岸帶保護與利用的陸海統(tǒng)籌問題。其他涉海專項規(guī)劃是以某一涉海特定空間為對象編制的規(guī)劃, 是空間頂層規(guī)劃在特定領(lǐng)域的延伸和深化。2017年2月, 國家海洋局批復廣東作為全國首個開展海岸帶規(guī)劃編制試點省;2017年10月《廣東省海岸帶綜合保護與利用總體規(guī)劃》發(fā)布。
（二）海洋空間規(guī)劃改革方向
海洋空間規(guī)劃必須被置于治理現(xiàn)代化的背景中去認知, 未來海洋空間規(guī)劃應(yīng)當以國家制度、國土治理、永續(xù)發(fā)展為導向, 以海洋主體功能區(qū)為基礎(chǔ), 將“優(yōu)化‘三生’”作為規(guī)劃的核心任務(wù), 將“三條底線”作為規(guī)劃的關(guān)鍵界限, 將“自然資源空間管制”與國土綜合整治作為規(guī)劃的實施抓手, “在統(tǒng)一理念、目標和共識下”協(xié)調(diào)各項涉海規(guī)劃, 依托統(tǒng)一的空間平臺, 制定海洋發(fā)展戰(zhàn)略, 明確“保護底線”和“發(fā)展極限”, 優(yōu)化生產(chǎn)、生態(tài)和生活空間。
在當前, 將現(xiàn)有的海洋空間規(guī)劃體系完全打破, 建立一個全新的海洋空間頂層規(guī)劃, 存在著法規(guī)和技術(shù)方法等多重難以逾越的制度障礙和困難。因此, 采取漸變的規(guī)劃編制方法較為現(xiàn)實。從法理地位和制度保障來看, 大部分海洋區(qū)域規(guī)劃以及相關(guān)生態(tài)環(huán)保規(guī)劃的推進主要依據(jù)中央文件, 缺乏明確的法律保障, 規(guī)劃的實施主要依據(jù)是單一的行政手段;海洋功能區(qū)劃是《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》共同確定的我國海洋管理的一項基本制度, 是我國海洋空間開發(fā)、控制和綜合管理的整體性、基礎(chǔ)性、約束性文件, 經(jīng)過近30年的實踐, 已形成了完備的技術(shù)方法與實施管理體系。以海洋主體功能區(qū)規(guī)劃作為海洋空間規(guī)劃的頂層規(guī)劃, 以海洋功能區(qū)劃為主體, 建立“縱向協(xié)調(diào)、橫向銜接”的“多規(guī)合一”海洋空間規(guī)劃體系較為切實可行。
在統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系中, 海洋功能區(qū)劃與同級空間規(guī)劃在空間管制目標、管制要求和空間基準等方面具有相對的統(tǒng)一性。海洋功能區(qū)劃的作用與同級的空間規(guī)劃一致, 核心是通過海洋空間開發(fā)與保護用途的管制, 實現(xiàn)空間有序開發(fā)保護和頂層設(shè)計, 是實施海洋生態(tài)空間治理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉海行業(yè)的海洋空間需求和優(yōu)化海洋資源開發(fā)保護的空間布局的基礎(chǔ)。涉海漁業(yè)、港口、旅游等其他規(guī)劃與陸域土地、城市、林業(yè)等規(guī)劃相對應(yīng), 是海洋各行業(yè)的專項規(guī)劃, 必須在海洋功能區(qū)劃的約束下進一步細化 (圖1) 。
（三）統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系對海洋功能區(qū)劃的要求
在統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系中, 海洋功能區(qū)劃從期限、目標、層級、實施管理、分類、空間規(guī)劃基準等均要有較大幅度的調(diào)整和完善, 才能適應(yīng)國土空間治理體系現(xiàn)代化要求。
(1) 區(qū)劃期限。在統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系中, 要求海洋功能區(qū)劃的期限與本行政區(qū)空間規(guī)劃相一致, 而不再是海洋部門單獨按照海洋功能區(qū)劃管理自成體系。
(2) 區(qū)劃層級體系。省級空間規(guī)劃強調(diào)“三區(qū)三線”的約束框架, 市、縣層面強調(diào)土地、城市等相關(guān)規(guī)劃的融合和統(tǒng)一, 精細和深化, 同時土地、城市等規(guī)劃也是在市縣級才有明確的規(guī)劃圖件與分區(qū)落地。在統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系中, 海洋功能區(qū)劃的層級體系要改變目前以省級為主體的局面, 應(yīng)以市、縣級為主體, 省級側(cè)重“三區(qū)三線”約束和規(guī)模比例控制。
(3) 區(qū)劃陸海統(tǒng)籌。以往的海洋功能區(qū)劃陸海統(tǒng)籌內(nèi)容的體現(xiàn)較少。在統(tǒng)一規(guī)劃體系中, 規(guī)劃的基礎(chǔ)底圖要統(tǒng)一, “三區(qū)三線”控制要素要陸海統(tǒng)籌, 沿岸海洋功能區(qū)的設(shè)置要更多考慮陸域的功能服務(wù)、支撐和銜接。一方面, 要統(tǒng)籌城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)的擴展、城鎮(zhèn)生活空間、港口交通用地、陸源污染物擴散等功能需求;另一方面, 要強化對陸域開發(fā)活動的限制措施, 如建筑后退線、陸源排污、自然岸線保護等。
(4) 區(qū)劃的內(nèi)容體系。構(gòu)筑以“三線”為核心的空間管控模式, 一方面, 統(tǒng)一的省、市 (縣、區(qū)) 級空間規(guī)劃納入了海域“三區(qū)三線”的內(nèi)容, 功能區(qū)劃的內(nèi)容必然要在“三區(qū)三線”控制的基礎(chǔ)上進一步細化和深化;另一方面, 統(tǒng)一的空間規(guī)劃更強調(diào)空間的約束和保護邊界控制, 海洋功能區(qū)劃的重點和核心要傾向于在“三區(qū)三線”控制下的, 海域用途管控規(guī)則和措施, 分區(qū)內(nèi)容應(yīng)相對弱化。
